ДОНСКОЙ ВРЕМЕННИК. Год 1996-

История власти, управления на Дону

ЗЕМСКАЯ РЕФОРМА И ЗЕМСКИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ НА ДОНУ ВО 2-ОЙ ПОЛОВИНЕ XIX — НАЧАЛЕ XX ВВ.

Реформа местного самоуправления и введение земских всесословных выборных учреждений в Российской империи проводилась правительством поэтапно с 1 января 1864 года в контексте инновационных либерально-буржуазных преобразований. В число 35 губерний, где данная реформа реализовалась безотлагательно, входила и Екатеринославская, включавшая Ростовский уезд (с городами Ростов и Нахичевань-на-Дону) и Таганрогское градоначальство. Земские выборные учреждения стали активно функционировать здесь уже с 1866 года. Однако в Войске Донском подготовка и проведение земской реформы затянулась еще на 12 лет. Понимая значимость и военную специфику области, царское правительство и военное министерство не спешили с введением в крае земских учреждений, всячески затягивая подготовительный этап, считая более значимым и необходимым проведение здесь положений военной реформы (1874-1875 гг.).

Работа по введению земства в Донской области продвигалась очень медленно. 1 марта 1866 года было утверждено положение "Об образовании в Новочеркасске особого временного Комитета для составления положения о земских учреждениях в Войске Донском". В Комитете под председательством войскового атамана А.Л.Потапова присутствовали представители от всех сословий. Обсуждение вопросов о подготовке введения земств продолжалось с 14 января по 29 октября 1867 года. По предложениям Комитета в 1869 году было создано "Особое о земских повинностях присутствие", которое ведало земскими налогами и контролировало исполнение натуральных земских повинностей (почтовой, подводной и др.). Эта мера была реализована и ходе общей административной реформы в области. Одновременно началась разработка дополнительных правил организации земств с учетом особенностей казачьего края. После неоднократных бюрократических проволочек 13 июня 1875 года положение "О введении земских учреждений в Области войска Донского" было, наконец, утверждено Государственным Советом.

Земские учреждения области относились к ведомству Управления иррегулярных войск военного министерства и непосредственно подчинялись войсковому наказному атаману Н.А. Краснокутскому. Соответственно губернским и уездным земствам, на Дону создавались областные и окружные земства, аппарат которых состоял из распорядительных органов—областных и окружных собраний и исполнительных—управ. 7 августа 1875 года был создан "Областной временный комитет по введению земских учреждений в Области войска Донского", который начал вести разъяснительную работу среди населения и организовал подготовку к выборам, наладив работу окружных временных комиссий.

Составление списков избирателей и выборы гласных представителей было решено проводить по 4-м куриям на основе сословного и имущественного ценза:

1-я курия — землевладельцы, коннозаводчики и, хозяева шахт;

2-я курия — торговое сословие;

3-я курия — станичные общества;

4-я курия — крестьянские общества.

Первое "Областное земское собрание" как выборный всесословный орган местного самоуправления открылось 16 апреля 1876 года.

В итоге первых выборов в областное и окружные собрания было представлено 302 гласных от всех сословий. Состав собраний оказался не в пользу казачества. Представители от станиц получили 127 мест, землевладельцы и торговое сословие 1134 места, сельские общества 40 мест. Сказались недостатки разъяснительной работы о значимости земств в хозяйственной жизни и благоустройстве края среди косной казачьей массы.

Казаки весьма настороженно приняли новый порядок местного самоуправления, считая традиционное станичное вполне самодостаточным для них.

В круг вопросов донского земства входило: содержание почт и лошадей с повозками и проводниками (почтовая и подводная повинности); строительство и ремонт дорог, мостов, плотин и дамб; ремонт, отопление и освещение административных зданий, больниц, станичных тюрем; постоянная повинность, предоставление зданий для проходящих войск; помощь в развитии народного образования, открытие за счет земств 2-х классных приходских училищ, их содержание; помощь медицинским учреждениям, расходы на выявление эпидемий и борьбу с ними, содержание земских врачей; содержание страховых касс, помощь в землеустройстве и повышении земледельческой агрокультуры; содержание областного статистического комитета, оплата его чиновников; содержание сословных заседателей в окружных полицейских управлениях, смотрителей тюрем, кордонных команд и др.

Таким образом, земства на Дону, как и по всей России, могли бы со временем превратиться во всесословные органы, укреплявшие власть на местах, помогавшие как государству, так и рядовому подданному, развивавшие стандарты цивилизованного гражданского общества. Однако в условиях консервативной казачьей области, этому не суждено было сбыться. Уже в решениях первого "Областного земского собрания" были допущены серьезные ошибки, показавшие недостаток учета местных особенностей и знания специфики казачьего уклада жизни. Земские налоги и сборы были распределены изначально неверно, что со временем привело к подрыву авторитета новых органов самоуправления. Налоги в первую очередь взымались с удобной земли, недвижимости и имущества, приносящих доход. Была произведена уравнительная раскладка земских сборов по округам, станичным и сельским обществам, при этом большая часть натуральных повинностей заменялась денежным налогом. Но если раньше расходы по земским сборам ложились в основном на Войсковой капитал, станичные кассы и служилых казаков-очередников, то теперь они стали взыматься непосредственно с каждого поголовно. Высоким налогом решено было обложить и земли, содержащие залежи угля (1.400 руб. с 1 дес.), что подрывало перспективу их быстрой разработки и нарушало принцип экономической целесообразности. При этом каждый округ имел свои особенности, больше всех от такой системы раскладки пострадали казаки северо-восточных округов (Хоперского, Усть-Медведицкого), где практически вся юртовая, паевая земля принадлежала станичным обществам, I; именно они несли серьезные издержки по выплате земских сборов.

В других же округах (Донском, Черкасском) большие массивы удобной свободной земли принадлежали непосредственно Войску, и оно несло большую часть земских повинностей, облегчая положение станичных обществ и рядовых казаков.

Активную позицию по поводу участия органов местного самоуправления в хозяйственной жизни и благоустройстве края, развитии народного образования и медицинского обслуживания занимали такие видные деятели донского земства, как А.А.Донецкий, И.А.Миронов, Н.Н. Рудов, А.А.Карасев, Я. Л. Тетеревятников, О.И. Авилов, председатель областного земского собрания (2-го созыва) Н.Н. Ефремов. Оживленная полемика по вопросам земского движения, его положительного и отрицательного опыта постоянно шла на страницах газет "Донские войсковые ведомости", "Казачий вестник", "Донской голос" и др.

За годы деятельности земств улучшилась работа почт, число почтовых станций к 1882 году дошло до 300. Большую роль сыграли земские учреждения в развитии народного образования и просвещения, попечительстве начальных школ, ремесленных училищ. Не без помощи земств число учебных заведений на Дону к 1882 году возросло почти в 1,5 раза и достигло 308, а к концу XIX века по уровню грамотности населения область входила в число первых 20-ти губерний России. Однако допущенные существенные просчеты в работе земств привели в 1879-1880 годам к кризису земского движения. Большая часть казачества была недовольна деятельностью земских учреждений и в особенности системой земского налогообложения. Переход от личных повинностей к денежным сборам на нужды и содержание аппарата земств не устраивал казачество. Поголовная раскладка повинностей, вместо прежней разверстки, только на служилых казаков, порождала подозрения по поводу возможного превращения казаков в обычное податное сословие, лишения их основных привилегий (в том числе не платить государственных налогов). Эти подозрения искусственно подогревались казачьей верхушкой, частью дворянства, офицерства и чиновников Войска, которые также не желали платить обременительные земские сборы.

Войсковая администрация и чиновная бюрократия, опираясь на возникшее недовольство, также высказывала серьезные претензии к работе земств, которые являясь островком всесословной представительной демократии, в определенной мере ограничивали полноту их власти и подрывали непререкаемый авторитет своей критикой. В земском собрании и управах было большинство представителей дворян и невойскового сословия, что умаляло роль казачества в управлении краем. Среди гласных от казачества вновь возникла идея восстановления традиционного Войскового круга.

Кризис земства сказывался, прежде всего, в нежелании большей части казачества платить земские сборы, в отказе выбирать гласных от станиц. Так, с "Протестом 43-х" выступили представители Хоперского и Усть-Медведицкого округов, общие неплатежи и недоимки по этим округам достигли уже 150 тысяч рублей. Бесспорно, что на изменение отношения к земским учреждениям повлияла и русско-турецкая война 1877-1878 годов, в которой донское казачество принимало активное участие, а дополнительные земские налоги тяжелым бременем ложились на хозяйства рядовых казаков. К очередным выборам 1879 года из 120 станиц принципиально отвергли земские учреждения как ненужные только 50, но при этом отказались выбирать гласных 34 и не платили земские сборы 68 станиц. Частые нарушения в выплате налогов имелись также со стороны частных владельцев, коннозаводчиков, дворян и чиновников. На 1882 год недоимки по земским сборам - оставили уже огромную сумму— 1189425 рублей. Недоимки соответственно вели к невыплатам земским служащим, почтосодер-жателям, учителям, врачам, мировым судьям. Все чаще приходилось обращаться за поддержкой к администрации края, использовать суммы из войскового капитала. В разрешение данных проблем по ходатайству войсковой администрации вынуждено было вмешаться правительство. В 1880 году была образована специальная комиссия с представителями от всех сословий во главе с генералом Н. А. Маслакавцом. Комиссия после серьезной проверки достаточно критически оценила деятельность донского земства. Однако лидеры земского движения сумели в этот раз доказать предвзятость и односторонность критических оценок, показать достижения, особенно в вопросах образования, обустройства хозяйства и быта донских крестьян, иногородних. По их ходатайству в 1881 году была создана еще одна "Комиссия 106-ти", в состав которой вошли и гласные от земств. Однако работа этой комиссии так и не привела к реальным результатам, лишь обострив полемику с войсковой администрацией.

В условиях начавшихся "контрреформ", после убийства императора Александра II, по просьбе нового войскового наказного атамана Н.И. Святополк-Мирского правительство решило временно до особого распоряжения с 24 марта 1882 года прекратить деятельность выборных земских учреждений в области. Они были заменены областными и окружными распорядительными комитетами по земским делам чиновного состава и фактически влились в управленческую структуру войсковой администрации, просуществовав вплоть до 1920 года.

И хотя земские сборы не были снижены, а из года в год повышались, казаки выплачивали их из станичных общественных средств и личных платежей не несли. После включения в состав Области войска Донского Ростовского уезда и Таганрогского градоначальства в 1888 году земские учреждения здесь также были закрыты. Невойсковое население области лишилось права обсуждать гласно свои нужды в общесословных выборных учреждениях, знать как и куда расходуются администрацией средства от земских сборов. Все это, конечно, сдерживало развитие цивилизованного гражданского быта в области, формирование гибкого механизма взаимодействия всех сословий, сохраняло межсословные "перегородки" и противоречия. Активисты донского земского движения пытались продолжать борьбу за возможное восстановление земских выборных учреждений. Предложение восстановить земства последовало от общественности в связи с новым законом "О земских начальниках" 1890 года, но было отклонено правительством.

С особой силой борьба за восстановление земства активизировалась в 1905-1907 годах, а после окончания первой русской революции в III Государственной Думе ее продолжали донские депутаты.

Опираясь на наказы избирателей, 3 апреля 1908 года депутаты внесли предложение "О земстве на Дону". Была создана специальная комиссия по подготовке закона о донском земстве. В области активистами земского движения формировалось общественное мнение о необходимости восстановления земских учреждений, разъяснялась их значимость. Была специально разработана анкета и проведен опрос жителей области по вопросу о земстве. Его результаты показали, что даже в казачьей среде изменилось отношение к земским учреждениям. Так, за введение их высказалось 65 % населения станиц, 25 % — против и 10 % — не дали конкретного ответа. Закон о донском земстве был окончательно разработан и представлен в Государственную Думу к 1 января 1913 года. Однако его принятию активно сопротивлялось военное министерство, создавая всяческие препятствия и плетя интриги.

Государственная Дума завершила свой срок работы и была распущена, а Государственный Совет так и не рассмотрел предложенный законопроект. Сегодня, когда готовится Закон "О местном самоуправлении в Российской Федерации", идет обсуждение "Устава Ростовской области", исторический опыт деятельности земских учреждений на Дону имеет не только научно-познавательное, но и прагматическое значение, его необходимо учитывать.

ЛИТЕРАТУРА

1. ГАРО Ф. 378. Оп. 1, д. № 74, л. 1-4, д. № 75, л. 2-11, д. № 27, д. № 81;
2. ГАРО Ф. 55. Оп. 1, д. № 351, л. 7-12, д. № 206,247;
3. Номикосов С.Ф. Статистическое описание Обмети войска Донского.- Новочеркасск: Тип. Обл. войска Дон., 1884.- Гл. 12.- С. 598-627;
4. Греков А. М. Очерки экономического и хозяйственного быта населения Донской области. Таганрог: Тип. К. Д. Чумаченко, 1905. - С. 28 46;
5. Сватиков С. Г. Россия и Дон (1549-1917). Бел град, 1924. - С. 339-350, 417-418;
6. Хлыстов И. П. Дон в эпоху капитализма. Ростов н/Д: Изд-во Рост ун-та, 1961. — С. 16-86, 146-282;
7. История Дона. Эпоха капитализма. — Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 1974. — С. 14-22;
8. Крестьянство Северного Кавказа и Дона в период капитализма. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 1990. - С. 30-46, 50-62, 140-148; Самарина Н.В. Реформы 60-70 годов XIХ в. на Дону и казачество // Юго-Восток России в XIX — начале XX в. — Ростов н/Д, 1994. — С. 38-49.